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2017年中国金融监管体系改革政策:构筑风险防火墙

2017-03-04 09:36:29报告大厅(www.chinabgao.com) 字号:T| T

  金融监管是国家法律授权的部门(往往授予中央银行或者特定的金融监管当局),为了维护金融机构的安全和信誉,保护银行安全、稳健的运行,维护公平竞争的市场环境,依法对银行实行监管和管理权限的行政行为。一个独立、高效的金融监管体系和一套完整且健全的金融监管制度,对于防范和化解金融风险,保证金融业稳健运行和实现货币政策目标有重要的现实意义。

  中国金融监管体系改革的方向

  在中央财经领导小组第十五次会议上,习近平强调,防控金融风险,要加快建立监管协调机制,加强宏观审慎监管,强化统筹协调能力,防范和化解系统性风险。要及时弥补监管短板,做好制度监管漏洞排查工作,参照国际标准,提出明确要求。要坚决治理市场乱象,坚决打击违法行为。要通过体制机制改革创新,提高金融服务实体经济的能力和水平。

  首先,习近平总书记强调要“加快建立监管协调机制”,“强化统筹协调能力”,强调的重点是“协调”,而非“统一”,这似乎说明,此前市场传闻的几种金融改革方案中,学习英国模式、将一行三会进行合并的方案至少在短期内是不会实施的,而将四个部门重新组合成两个部门的方案实施可能也不大。四部门的架构格局或不会有太大变化。

  英国的金融监管体制在2008年金融危机后进行了改革,撤销了金融服务局,将审慎监管职能回归英格兰银行,并在其内部设立金融政策委员会和审慎监管局。另设有独立于英格兰银行的金融行为监管局。实际上实行了金融监管的集权模式,这与习总书记强调的重点显然不够吻合。

  其次,习近平指出,“要及时弥补监管短板,做好制度监管漏洞排查工作,参照国际标准,提出明确要求”。在排除了英国金融监管集权模式的情况下,国际上较为完善的金融监管标准就只有美国的多头分权金融监管体系。这表明我国或将参照美国的多头金融监管体系,监管机构虽然仍互相独立,但监管上将以机构性监管和功能性监管并重。

  美国的多头金融监管体制是较为典型的分权式监管,监管机构的监管对象和范围分工明确,在金融工具单一的时代,这种监管体制可以有效防范局部金融风险。然而,随着金融创新的快速推进和衍生品市场的崛起,这种体系也暴露出监管真空和监管失控的问题,暴露出应对系统性金融风险无力的弊端,这集中表现为次贷危机和金融危机的爆发。危机后,美国对金融监管体系进行了重大改革:监管重心从局部风险转移到系统性风险;建立金融稳定监察委员会,加强机构协调;强化美联储监管权力;将保护消费者利益作为监管目标。

  习近平强调的“加快建立监管协调机制”,“体制机制改革创新”,“及时弥补监管短板”,或表明中国也会参考美国在金融危机后的改革经验,建立一个高规格的金融监管委员会,成员可能包括财政部、一行三会的主要负责人,甚至不排除由国务院更高级别官员牵头的可能。参考美国金融稳定监察委员会的职能,当一些金融企业太大或太危险而可能威胁金融稳定时,委员会可向央行建议对其实施更严厉的监管,限制其合并、收购等扩张活动。当出现金融创新可能涉及多头监管的时候,委员会可以授权央行牵头各部门制定统一的监管制度,对机构监管与功能监管进行统筹。

  而“加强宏观审慎监督”则表明或将赋予中国人民银行更多的功能监管权力。目前美国的功能性监管框架中,对混业经营的监管主要体现在金融控股公司上。美联储对所有金融控股公司拥有审慎监管权,即所谓伞形监管,必要时也对证券、保险等子公司拥有仲裁权,是能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家监管机构,地位较为超然。

  若以此为改革思路,在未来的金融监管体系中,中国人民银行或将统一货币政策权和宏观审慎为主的功能监管权,对系统重要性金融机构及其子公司拥有审慎监管权。而银监会、证监会和保监会则会更加侧重微观机构行为的监管以及对消费者、投资者权益的保护。而作为金融监管统筹协调机构的“金融监管委员会”,则以维持金融稳定、防范系统性金融风险为目标,实现跨机构、跨功能的信息共享和统筹监督,将所有金融领域纳入监管范畴,弥补监管空白,协调监管冲突,减少监管失控的局面。

  此外,金融监管体系改革还可能包括对金融机构业务的规范,强调各机构回归传统领域,对不同类型金融机构所能从事的业务范围进行限制。这么做的目的则是为了减少资金空转、脱实向虚的现象,实现习近平总书记最后强调的“提高金融服务实体经济的能力和水平”。

2017年中国金融监管体系改革政策:构筑风险防火墙

  构筑风险防火墙

  “在金融混业经营、分业监管的情况下,维护金融稳定的难度在显著加大。”在近几年的全国两会上,代表委员呼吁金融监管体制改革的声音不绝于耳。

  的确,近年来,随着跨市场、交叉性金融业务蓬勃发展,金融创新和混业经营发展较快,但潜藏于金融体系中的金融风险也不容忽视,特别是跨行业、跨市场的金融风险交叉传染、多点爆发、影响广泛,极易引发系统性金融风险。

  2017-2022年中国金融产品行业发展前景分析及发展策略研究报告表明,在新的经济金融形势下,如何完善中央和地方金融监管协调机制、防范系统性区域性金融风险,是值得关注的问题之一。多位来自金融界的人大代表、政协委员在2015年两会期间建议完善中央和地方金融监管工作协调机制,在地方政府部门与中央金融监管部门之间有效进行信息交换、资源共享和联防联动,加强纵向的业务指导和横向的经验交流,形成常规化、制度化的机制保障。

  2014年,国务院出台关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见,初步形成了中央和地方两个层面的金融监管体系。在监管协调方面,中央监管层面已经建立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,但地方金融监管协调机制尚未建立。

  2014年两会期间,全国人大代表、人民银行济南分行行长杨子强建议,应当建立地方金融监管协调机制,由人民银行分支机构和地方金融管理部门双牵头,另外,应明确中央和地方金融监管协调机制之间的关系为业务指导关系。

  2016年两会期间,时任全国人大代表、人民银行南京分行行长周学东提交了《关于设立国家金融稳定委员会构建宏观审慎政策框架的建议》。周学东认为,从宏观审慎管理、逆周期调节和防范跨市场金融风险交叉传染的角度出发,加强金融宏观协调尤为迫切。为此,建议借鉴国际经验,研究完善顶层设计,并建立国家层面的金融稳定委员会,构建宏观审慎政策框架,切实提高系统性金融风险的识别、防范能力和处置的有效性。

  2016年,人民银行进一步完善了宏观审慎政策框架,将已有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”(MPA)。MPA的推出针对金融体系蕴含的风险隐患,从以往关注狭义贷款转向广义信贷,将债券投资、股权及其他投资、买入返售资产等纳入其中。MPA体系灵活、有弹性,也是一个可扩展的体系。今年一季度,MPA将正式把银行表外业务纳入广义信贷进行评估。一个不断完善和演进的审慎评估框架,将为我国金融体系稳健运行提供一道“防火墙”。

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