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PPP:城镇化投融资的模式创新

2014年01月10日15:49中国报告大厅(www.chinabgao.com) 字号:T|T
主题词: 城镇化

  经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线,它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间,是城镇化率上升最快的发展阶段。进入新世纪以来,我国城镇化率每年以约一个百分点的速度增长,2010年达到47%。显然,目前我国城市化正处于快速发展阶段。从国际经验看,此阶段的一个突出特征是需要大量资金投入,合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件,仅依靠政府财政收入远远不够。

  PPP:新型公共事业管理模式

  关于公私合作伙伴(PPP)的概念目前还没有一个公认的定义,我们根据人们对PPP的认识,并结合公私合作伙伴及其管理模式作出这样一个定义:所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能,同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程,可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。

  PPP的运行具有三个重要的特征:伙伴关系、利益共享和风险分担

  伙伴关系是PPP第一大特征,其独特之处是项目目标一致:以最少的资源,实现最多的产品或服务。

  利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制,即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外,也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

  PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。与此同时,民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域对于公共部门而言,正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中,更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担,而将整体风险最小化。

  PPP是一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制,还具有其它管理模式所不具备的职能:扩量融资、利用新技术,以及特别值得强调的机制创新的职能。

  机制创新职能的主要指向,是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思:一是公共部门由传统的计划向市场转换;二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制,进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。

  当前我国开展PPP存在诸多问题

  我国早在上世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目,目前已经在多个领域采用了该模式,但存在的问题非常突出,主要有以下几个方面:

  没有完善的法律体系。目前我国关于PPP的相关法规,主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法,同时,各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性,这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。

  缺乏专门管理机构。由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出,有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施,以防未来财政风险的无限扩大。

  风险转移的目标没有充分实现。我国开展的PPP项目,很多经营性项目都有财政补贴,虽然名义上是采用了PPP模式,但并没有将经营风险完全转移,政府在许多项目中负责“兜底”。

  项目运营周期较短。当前我国实施的一些PPP项目(如BT项目)运营期通常只有3-5年,不仅没有解决政府财政融资问题,相反被私营部门增加了一部分成本。这与采用PPP的初衷是不一致的。

  项目多集中在用户付费项目。PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题,在用户付费项目中,完全可能通过使用者付费的市场化方式解决问题。

  财政部门监督和约束力弱。我国PPP项目一般由各部门安排,与财政没有必然联系,在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。

  总之,如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制,必然会给地方政府带来更严重的债务危机。

(本文著作权归原作者所有,未经书面许可,请勿转载)
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