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中国城镇化进程中的财税收入问题

2014-09-15中国报告大厅(www.chinabgao.com) 字号:T|T

  2011年下半年以来,随着房地产市场在严厉调控下逐渐降温,中国土地市场也由此遭遇严寒,成交一片惨淡。对此叫苦不迭的,首数地方政府。个中原因不难得知,地方政府对于土地财政的依赖实在太重了,一旦土地财政大幅下降,地方政府的财政收入便难以为继。

  地方政府对土地财政的依赖究竟到了何等程度?有两组数字可以说明。一是2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%,但到2009年,这一比例变成了48.8%,期间有几年,该比例甚至一度超过50%;二是从1999年至2011年,全国土地出让收入总额约12.75万亿,几乎年均一万亿,2011年是房地产调控最严厉的一年里,全国土地出让收入也达到了3.15万亿元。由此可见,土地出让收入已成为地方财政收入的主要源泉,“土地财政”即由此而来。如果说以前的土地财政是“天上掉馅饼”给地方政府,那么在土地市场遭遇严寒却又摆脱不了土地财政绑陪的时候,地方政府就不啻于被“天上掉炸弹”了。土地财政究竟是何方神圣,可以让几乎所有地方政府为之又喜又忧?

  一、土地财政的实质

  土地财政,从收入来源看,主要包含两大类:一是与土地有关的税收,如房地产和建筑业的营业税、土地增值税等;二是与土地有关的政府非税收入,如土地出让金、土地租金等。相关数据显示,地方政府主要看重的是土地出让金,其占地方财政收入预算比重一般在百分之四五十;但前者同样不可小视,地方政府目前重点征收的是房地产税和建筑税,有些地方这两项税收也可占地方总税收收入的百分之三四十。

  而这两部分收入又存在着内在密切联系:政府出让土地,获得非税收收入——出让金,企业特别是房地产企业获得土地后开发,又可增加政府的税收——房地产税和建筑税等。对地方政府来说,这似乎是个“良性循环”。由此不难理解,为什么在地方政府眼里,土地出让金制度会宛然便是“天上掉馅饼”。甚至于,它是一次掉下两个馅饼:一是似乎有卖不完的土地,二是地价永不停歇地朝上翻涨。

  然而,这真的是“馅饼”么?如果我们洞悉其中的实质,恐怕就不会这么说了。首先,土地财政的源头是国有土地使用权的转让。为了保证有足够土地出让,政府就必须进行土地储备,即不断征收农村集体用地,因此,从根本来说,土地财政就是一个不断“扩张与征占”的机制。而低价买进、高价卖出只是土地财政的低级形态,依靠土地资源进行抵押融资才是土地财政的高级形态,是谓“土地金融”。虽然法律上从来没有明确许可这么做,但土地资源已成为多地政府融资的金融工具,这一“违法”之嫌也就“法不责众”了。地方政府自然乐此不疲。但要想维持这种高级游戏,则房价须持续上涨,从而维持土地的价值,而政府的土地储备又必须不断进行,至少保持一定的规模,从而取信银行风险控制。这些都说明了土地财政机制的实质——“扩张与征占”。由此,我们可以看到一个不容回避的事实:地方政府是不愿意也难以接受房价下跌的,而过去多年房价的持续上涨,土地财政可算是“罪魁祸首”之一。

  更要命的是,土地储备规模的扩大,导致了城市区域范围逐渐扩大,从而使得中国的城市化进程,从一开始就走上了最为粗放的空间扩展道路。其次,土地出让是将土地未来40—70年的使用权一次性转让,实际上相当于政府向企业一次性收取若干年的地租。在未来的时间,地方政府要负责提供公共产品和服务,但以后的历届政府却不可能在已卖土地上再产生现金流,那这些钱从何而来?以后的历届政府怎么办?没人愿意回答,甚至没人愿意去想。因此,仅就政府层面来说,每一块土地的出让都是透支未来,形象地说即“寅吃卯粮”。不仅仅是政府。房地产开发企业一次性交付多年的地租,对企业来说是预支未来利润,属于负债经营;就购房者来说,通过银行贷款来支付房价,更是典型的负债投资和消费。可以想象,这中间任哪一个环节出现问题,都会衍生银行金融坏账,从而可能引发全社会的问题。由此可见,政府土地出让的每一笔收入,都相应有企业或个人的负债与之相应。政府以土地出让金投入基础设施建设,同样是以透支企业和个人的未来收益为前提的。“寅吃卯粮”便是土地财政的另一核心实质。至此,不难理解为何在过去的十几年里,土地财政会发展的如此迅速,它的确有着“天时、地利、人和”的客观原因、环境和条件。从而导致土地财政长足发展,深刻改变地地方经济的发展模式和国家经济的产业结构比重,房地产业的“支柱性地位”从以前的不愿承认变成最终的无奈认可,土地财政也成为地方财政收入举重轻重的来源,大有“鸠占鹊巢”之势。然而土地财政的确异化了中国城镇化的进程,充当“馅饼”的同时也隐藏着“炸弹”,滋生无数问题,直到2012年土地市场遇冷以来,中国的地方政府方才意识到这个问题。可能很多人会为之辩解,说地方政府没有钱,又必须进行经济建设,土地财政是必然之策,而土地财政的确为城镇化进程做出过贡献。这种说法不是也完全没有道理,这就要从土地财政的成因说起了。

  二、土地财政的成因与利弊

  建国后很长一段时间,我国的土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行动划拨模式,这种模式显然难容于市场经济。80年代关于如何进行改革已然众说纷纭,1988年宪法修正案中规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,土地使用权转让才终于有了法律依据。当时对于为什么实行土地有偿使用,主要有两种观点。一种是财政观点,主要是为了增加政府财政收入,强调国家土地使用权在经济上的实现;另一种是经济观点,认为片面追求地租的最大化,反而会侵蚀其它利益,不利于理顺经济关系,所以必须防止单纯财政观点。当时虽然没有形成结论达成共识,但从后来实践来看,无疑是单纯财政观点占了主导地位,最终形成了土地财政。中国的土地制度改革学习的是香港土地批租制中的卖地方式,但是这种学习只有其“表”,全无其“里”,它只学了“表”面上的如何卖地,而内“里”怎么花钱、怎么接受监督和约束则一片空白。这其中有两点最值得反思。一是香港的土地收入纳入了土地基金专户管理,杜绝了随意实用的可能性,而在中国,除了归入财政预算收入外,连基本的软约束都没有。二是香港的土地管理与土地批租经营,隶属不同职能部门,相互之间职责分配明确。而中国的现行土地管理制度,则是二者合一,都由地方政府有关部门负责。管理者和经营者集于一身,自然会产生很多问题。作为政府,要经营土地,自然会“越俎代庖”成为市场竞争的主体。然而,有经营就有利益,而一旦经营与管理产生矛盾时,由于涉及到地方经济利益,自然是管理服从于经营而不是相反。由此也可明白中国房地产的宏观调控,更多的是中央政府调控地方政府,而不仅是企业和个人,因为地方政府的确是房地产业链中占据主导地位,土地财政便是这一现状的真实结果。土地财政的出现,可谓先利后弊。过去十几年,中国城镇化建设突飞猛进,其根源便在于政府通过土地经营,积累了大量建设资金,这些资金投入到基础设施建设上,带动了城市规模扩大和经济腾飞,正如上文所说,这些属于土地财政的正面作用,不容否认。然而,土地财政也在此过程中衍生诸多问题,甚至严重异化中国的城镇化进程。

  一是土地泡沫风险。正如上文所说,过去十多年地方政府经济增长模式,完全建立在土地价格持续上涨而且是暴涨的基础之上的。如果土地价格上涨是非理性的,而且有巨大泡沫,土地财政的结果一定是灾难性的,就如同现在的日本一样,失去20多年经济增长的成果,至今仍在泡沫破灭之后的陷阱里挣扎。

  二是促生了高房价且居高不下。推本溯源,房地产价格的持续上涨且居高不下,土地财政无论如何都是根本愿意之一,土地财政不改革,房价想回归理性难上加难。

  三是改变了地方经济发展模式和产业结构比例。十多年来,土地财政主要投向城市基础设施建设,促进了建筑业、房地产业的发展繁荣,却严重改变了正常产业结构,影响了产业调整,而土地财政占GDP的比重之高,已有“尾大不掉”之感。

  四是社会资源、资金的严重浪费。土地财政长期缺乏收支规范与监督机制,已然衍生太多社会问题。政绩工程有之,挥霍浪费有之,灰色经营有之,种种老百姓深恶痛绝之事,屡见不鲜。

  五是严重异化中国城镇化进程。由于土地财政主要用于城市建设,中国的城乡差距和地区差距,不仅没有减少,反而更加扩大。在现有官员政绩指标体系激励下,城市建设本身就已经变质为官员追求政绩的一个工具。从城市建设中,官员希望获得仅仅是GDP增长速度和财政收入,而高速扩大土地储备、扩张城市规模,乃是实现GDP和财政收入快速增长的捷径。城市走上粗放扩张的道路,只是城市建筑物的快速构筑,更没有相关城市社会秩序、精神秩序的建设,要言之,即民众的生活幸福感并没有随之同步,反而普遍陷入焦虑状态。地方政府同时,土地财政也加剧了贫富分化,在土地征收和房价上涨的过程中,不同收入的人群收入差距无疑更一步拉大。

  如果中国的城镇化、现代化进程,仅仅是物质的单纯增长,其它精神、幸福等领域的价值没有得到重视和建立,个中隐忧不言自明。可以说,土地财政曾经发挥过重要、积极的作用,然而随着经济发展和改革的深入,土地财政的弊端已经越来越明显,已经成为中国可持续发展的一大障碍,理性逐渐退出历史舞台。

  三、土地财政改革探寻

  2012年中国土地市场普遍遇冷,曾经的“馅饼”变成了“炸弹”,地方政府才发现地方经济早已被土地财政“绑陪”,几乎回天乏术。由此我们不难理解他们为何在调控如此严厉、敏感的时期,仍然要出台政策“微调”,其根本原因便在于为了土地财政残喘挣扎。

  然而,这并不是一条明智的出路。土地财政对于GDP的“鸠占鹊巢”以及房地产业对产业结构的严重冲击,都已经成为中国经济进一步发展的障碍,产业结构调整势在必行。从当前中央政府的调控进程看,房地产市场已经初步进入理性、规范的轨道,下一步,要着手的,当属土地财政。换言之,土地财政终于也到了改革的时候。

  如上文所说,造成中国土地财政的最重要原因便是政府的管理和经营的双权合一。如果要进行改革,自然要从这一症结下手。国际经验表明,在成熟的市场经济中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体,这应当是中国土地财政改革的一大方向,即改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验,成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,由其以经营国有土地参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负有保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。

  二是借鉴香港批租制,建立基金式管理,严格规范土地财政的使用和支出。这是把当年没学的功课补上,也可杜绝“寅吃卯粮”的短视行为。显然,这将是一个极为漫长的过渡期,而且涉及到当前土地利益分配使用的利益格局,改革难度之大可想而知,土地财政自然不能一下取消,只能在长期的改良中渐进推进。

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