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新型城镇化建设中投融资问题

2014-09-15中国报告大厅(www.chinabgao.com) 字号:T|T

  一、城镇化巨额资金缺口待填

  城镇化对地方财政的严峻挑战。目前人们普遍看好城镇化对刺激内需、拉动经济增长的作用。但推进城镇化所需资金从哪里来?上海交通大学教授高汝熹表示,在城镇化过程中,无论是农民工市民化成本还是基础设施建设,都需要巨量资金投入,而与此相对的,则是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关。

  《中小城市绿皮书》推测,到2030年我国城镇化率将达到65%左右,这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活。同时,城镇化将产生巨大的资金需求,预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。

  中央经济工作会议提出,要构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇、城市群要科学布局,强调新型城镇化过程中的小城镇发展。但从现状来看,我国的三、四线城市财政十分困难,以现有的资源推动新型城镇化,搞基建投资,恐怕相当勉强。未来推进城镇化对我国现有财力是一个严峻挑战。目前全国有1.6亿外来流动人口,若按每人10万的财政支出计算,这意味着即便今后农村人口不再流入城市,各地政府也必须累计将拿出16万亿来实现农业转移人口市民化的目标。

  有人测算现在一个北京户口的市场价为50万,这意味着政府需要为一个北京户籍人士长期负担的财政支出贴现值为50万,假如将300万的外来人员全部实现市民化,则意味着北京市政府今后累计要为此多支付1.5万亿。

  下一轮“城镇化”将大幅增加政府负债。李迅雷指出,新型城镇化以提高生活质量、缩小本地人口和外来人口收入差距为目的,是“烧钱”的城镇化,而不是过去大量农村廉价劳动力涌入城市,给企业创造丰厚利润的同时,也增加了政府收入的“来钱”的城镇化。因此,今后城镇化推进的力度,将更多地取决于各个地方政府的债务管理能力。但随着人口老龄化和经济增速的下滑,今后财政支出的增速将远大于财政收入的增速,这一缺口将需要规模越来越大的举债来填补。

  根据审计署公告,全国2000多个县级市中,仅54个县级政府没有举债,至2010年底,有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于200%,20个县级政府的借新还旧率超过20%,23个县级政府逾期债务率超过10%。

  有数据显示,2012年1至10月,仅地方融资平台发债规模已近6000亿元,超出去年全年1500多亿,这表明政府债务水平仍在快速上升。不管未来中国经济增长模式如何转型,越来越依赖负债来获得增长似乎已成定局。

  巨大的资金压力对新型城镇化提出更高要求。李迅雷称,今后为推进城镇化,我国无疑会实施赤字财政政策,但无需过度担忧,与拉美国家相比,具有它们所不具备的特点或优势,比如我国内债占绝对高的比重,且又是外汇储备第一大国等。但是,我国在财力有限的情况下,城镇化必须要充分考虑投入产出比这个核心指标,要提高劳动生产率,让公共服务产品的效用最大化,实现规模经济。我国城镇化应因地制宜,而不能“一刀切”,必须要考虑中西部与东部的城镇化是均衡发展,还是采取区域间不平衡发展的战略等。

  拉美国家在上世纪70年代普遍实施“赤字财政─负债增长”战略,该地区在1973-1980年的经济增速达到5.5%,大大高于同期全球经济增速。但也正是赤字财政导致了拉丁国家普遍陷入债务危机,步入了中等收入陷阱。

  另外,还有分析人士认为,如果不能解决城镇化中的资金需求问题,不仅可能会出现大量城市贫困人口,还会使城市病得更加严重,并由大城市向中小城市蔓延,降低城镇化的质量。

  二、新型城镇化是下一轮经济增长新引擎

  扩内需的最大潜力在城镇化。自“十八大”以来,城镇化已经成为各界关注的焦点。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎称,目前我国的城镇化率只是达到了世界平均水平,与发达国家通常城镇化率达到80%的水平相比,我国城镇化水平依然滞后,未来还有20%-30%的提升空间,2亿到3亿人口还要涌入城市。国研中心副主任韩俊表示,城镇化率的不断提高将带来巨大内需,到2030年,我国城镇化将带来近30万亿元的内需。

  近日,有媒体报道称,由国家发改委主导的《促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》初稿已编制完成,规划涉及20个左右城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。

  多地加速推进新型城镇化。中央经济工作会议将新型城镇化放在了相当重要的位置,列为明年经济工作的六大主要任务之一。会议结束后,各地纷纷出台相关政策规划,以求为新型城镇化破题。据了解,福建发布推进城镇化发展十二条措施,提出加快厦门地铁、厦漳泉1号线以及福莆宁城际轨道交通等项目建设;江西住建厅提出“建筑业助推新型城镇化建设”,2015年全省建筑业总产值将突破4000亿元;云南日前公示《滇西南城镇群规划(2012-2030)》以及《滇东南城镇群规划(2012-2030)》,提出建设滇东轻工产业为主的沿边城镇群;浙江2013年拟投资2万亿,力推“四大万亿”工程等。

  新型城镇化将成为经济持续稳定增长的新引擎。观察各地陆续推出的城镇化规划方案,无不把基建投资放在首位。城镇化建设必将伴随大量固定资产投资,并相应产生诸多相关需求。新型城镇化将把生态文明理念和原则融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的道路,将创造出许多新的投资需求。交通银行首席经济学家连平称,按照现有城镇化速度,年均20万亿元以上的投资规模将会维持20年左右。可想而知,如此长时期大规模的投资需求,必将成为下一轮经济持续稳定增长的新引擎。

  三、强化新型城镇化的投融资保障

  有关机构研究发现,我国很多地方政府并没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制,融资方式仍以银行贷款为主,不仅难以满足巨大的资金需求,而且最终还款来源还是土地收入。分析认为,如果不能解决城镇化中的资金需求问题,将丧失城镇化的本来含义。因此,亟需强化新型城镇化的投融资保障,可从以下方面着手:

  充分发挥城投债的支撑作用。安邦研究认为,近年来,随着中央治理地方债工作的推进,平台贷款“降旧控新”,城投债发行井喷。对于一些条件容许的地方政府来说,城投债仍将成为保障新型城镇化的重要融资渠道。允许有还贷能力的县发行城投债,进一步放宽新增贷款的投向范围,逐步允许有条件的平台贷款实行延期偿付或展期,使融资政策环境更趋宽松,并考虑适时推出基础设施建设项目的私募债。

  国家信息中心研究员徐策表示,在完善债券市场化发行机制、市场约束、风险分担机制、强化偿债能力的基础上,扩大地方政府发行市政建设债券的范围,不断扩大经营性建设项目直接融资规模,创造条件发行市政收益债券。

  提高国有资本收租分红比例,并将收益投入社会公益领域。中国金融智库首席金融学家宏皓表示,对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本,通过调整国有资本配置,提高收租分红比例,把收租分红收益投入社会公益领域,使城乡居民直接受益,可为人口城镇化创造有利条件。预计如果国有资本的收支分红比例能够在未来5年切实提高到25%左右,将会有几万亿资金,这能在一定程度缓解城镇化所需资金的压力。

  吸引民间资本和外资,形成多元投资主体。安邦研究称,2012年三季度,在“稳增长”的政策基调下,广东、重庆、长沙等地方政府相继推出各自投资计划,均强调民间投资在“稳增长”中的重要性。同样,可将新型城镇化的机会向民营企业开放。比如说,新型城镇化讲究农村转移人口市民化,牵扯到如何创造合适的工作机会,在这方面,民间投资可以大有作为。

  受困于融资难题,铁道部2012年逐步开始放权城际铁路。在“民资入铁”的呼声中,温州市政府向民间敞开融资,无疑具有开创性意义。2012年12月,温州城际铁路S1线已经开始向温州民间敞开融资15亿,固定年收益率为税前6%,而目前从温州个人手中募资2亿元。

  冯奎建议,中央和地方两级政府应该尽快在公共服务等领域明确建设标准、降低准入门槛,让更多民资和外资进入,形成多元投资主体。

  但安邦研究指出,吸引民间资本需要地方政府给予明确的制度与收益预期。在过往吸引民间投资的历史上,民营企业往往成为背黑锅的“冤大头”,让民营企业大多对与政府合作噤若寒蝉。在新型城镇化里,地方政府需要约束自己的行为,创造良好的市场环境,只有这样才能使得民间投资成为新型城镇化的有效支撑。

  另外,国家信息中心研究员徐策还表示,可大力发展产业化基金,在政府的支持下,鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份,设立社会发展基金公司,吸纳社会闲散资金。另外,可发展多层次资本市场,提高股权性资本的比重,利用好FDI,聚合包括PE、VC等在内的各种性质投资,鼓励转债务为股权的金融创新,切实缓解城镇化的资金压力。

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