2016中国建筑陶瓷行业相关政策法规分析

　　我国各行各业的经济发展几乎都离不开政治，所以有政治经济学一说。建筑陶瓷行业也是如此，特别是在“十一五”期间，整个国家在节能减排方面对外作了具体的承诺，对内提了具体的指标，下放到地方，几乎是层层加码分配给基层政府。

　　在这样的政策背景下，建筑卫生陶瓷行业“诞生”了两个非同一般的强制性国家标准：《建筑卫生陶瓷单位产品能源消耗限额》与《陶瓷工业污染物排放标准》。这期间，国家发改委发布《陶瓷行业清洁生产评价指标体系》、《能源管理体系要求》（GB/T23332-2009）等。“十一五”期间发生的佛山陶瓷产业转移也完全是在当地政府2008年一次性出台三个政策文件的“指导”下进行的，分别是：《佛山市陶瓷产业结构调整评价指导方案》、《佛山市陶瓷产业扶优扶强若干政策措施》和《佛山市陶瓷产业发展规划（2008～2015）》。最近各地方政府兴起的“煤改气”的策略，同样是从政府层面出发，对行业的发展将带来什么影响，颇受关注。还有正在征求意见的《建筑卫生陶瓷行业准入标准》等等。

　　尹虹博士将详细介绍近几年陶瓷行业颇具影响和争议的政策法规，并且深入解读这些政策法规给建陶产业带来的影响，并指出未来国家可能还将出台哪方面的政策，为行业企业指明发展方向。

　　《建筑卫生陶瓷工业“十二五”发展规划》

　　《建筑卫生陶瓷工业“十二五”发展规划》是2011年11月8日国家工业和信息化部正式发布《建材工业“十二五”发展规划》的一部分。说起来是建筑卫生陶瓷工业首次进入国家战略发展层面，“十二五”是指2011—2015年，《“十二五”规划》到2011年年底才出台，至少迟到了一年，自是不同寻常。官方、媒体大多好评如潮，喝彩声一片（大有受宠若惊之感觉），陆陆续续出台的解读报告也都很正面。

　　《“十二五”规划》共3000多字，有一个不到200字的“指导思想”，其中为众多专家津津乐道的就是“加快转变发展方式，立足国内市场需求”。首先在《“十二五”规划》中，建筑陶瓷与卫生陶瓷发展规划共用一个指导思想就有失偏颇，这么多年来，建筑陶瓷最多仅10%的产品出口，90%的产品都是国内销售，这个算不算立足国内市场呢？而卫生陶瓷产品一般都在30%以上，2010年我国卫生陶瓷产品出口比重占30.65%;2009年34.70%;2008年36.54%;2007年38.61;2006年41.94%。在“十一五”期间，没有建筑卫生陶瓷工业“十一五”发展规划的指导下，卫生陶瓷产品出口比重整整下降超过10%，算不算向着“立足国内市场需求”的方向在前进，现在有了“立足国内市场”的规划指导思想，有望在“十二五”期间再下降10%的出口比重吗？（《“十二五”规划》在“需求预测”中写到：“预计2015年国内建筑陶瓷砖需求量约90亿平方米，卫生陶瓷需求量约1.6亿件。加上产品出口量，预计到2015年建筑陶瓷砖产量将达到95亿平方米，卫生陶瓷产量2亿件左右”。就是说陶瓷砖出口5亿平方米，卫生陶瓷出口4000万件。）就因为“立足国内市场需求”的指导思想，根据“需求预测”，“十二五”期间我国建筑陶瓷砖出口将由2010年8.6亿平方米下降到5亿平方米;卫生陶瓷出口将由2010年的5412万件下降到4000万件，在整个“十一五”期间，年年出口超过5000万件。到目前为止，“十二五”已经过半，这一规划实现的可能不大，2012年我国的瓷砖出口已经超过10亿平方米，傲视全球，占全国年产量约12%。2011年我国卫生陶瓷出口为5752万件，2012年5513万件，相对2010年都有增长，离规划目标越来越远。

　　《“十二五”规划》中关于“主要目标”具体提出了：“建筑卫生陶瓷工业增加值年均增长10%以上”，在产量仅增加3%—4%的条件下，产品的工业增加值要增长超过10%，我们的工业经济学家应该帮手计算一下这意味着单位产品需要提高多少附加值，对以亿计的建筑卫生陶瓷产品是个什么概念。

　　“主要目标”还具体提出：“全行业单位工业增加值能耗降低20%”（《“十二五”规划》已经告诉我们，“十一五”期间，“建筑陶瓷单位工业增加值综合能耗累计下降25%，卫生陶瓷下降21%”），“十一五”整个国家万元GDP能耗下降20%，执行过程中都是分解到各个地方政府，而没有分解给行业，而这次作为国家级规划，具体提出了“全行业单位工业增加值能耗降低20%”，是用这个指标来配合整个国家“十二五”期间单位GDP能耗下降16%，还是国家对这个行业提出了具体的要求？在所有的解读中都没有见到这些实质性的解读。到了具体一个行业任何指标要下降20%都绝非易事，更何况都是在“十一五”期间已经下降了20%以上的基础上再下降20%，会不会因此为我们行业自己套上一个紧箍咒，当然这取决于《“十二五”规划》有多少行政法律意义，最后如何考核验收。“十一五”期间的节能20%大多是通过产业结构调整来完成的（大多是行政化手段），具体到了一个行业还有多少结构可以调整，不至于所有的陶企最后都要办配件厂来提高总产值及工业增加值来提高单位能耗指标的分母值，以变通满足这个规划的能耗要求。

　　“主要目标”中还提出，“生产过程产生的固体废弃物利用率达到70%”，但在“发展现状”中却没有“十一五”固体废弃物的利用数据。以目前的技术水平，建筑卫生陶瓷企业应该很难完成这个指标，如果废弃物利用率能达到70%，完全可以提高到80%或90%以上。

　　“主要目标”还提出进一步降低氮氧化物等污染物的排放量，其实2010年10月1日开始实行的强制性国家标准GB25464-2010《陶瓷工业污染物排放标准》已经对此作出了严格限定，但是关于氮氧化物的排放，目前绝大部分陶企还是一头雾水，连最基本的检测手段、改进措施都是一无所知，面对这样的标准与规划内容大部分陶企可能更多的是手足无措。

　　规划仅仅是规划，规划终究是规划，不知道具体陶企对《“十二五”发展规划》有多少关心，可能我们的陶企并不在意《“十二五”规划》对行业前景有多少前瞻性，对行业发展有多少指导性（哪些市场最后会告诉我们），可能更多是关心有没有太多的法律约束性。

　　《建筑卫生陶瓷单位产品能源消耗限额（GB21252）》

　　《建筑卫生陶瓷单位产品能源消耗限额（GB21252）》2007年底发布，2008年6月1日实施，2013年4月22日建筑卫生陶瓷标委会完成修订后的审议，2003年7月17日国家能源标委会通过评审。新的《能耗限额》即将发布实施。

　　作为2007年版与即将执行的新版《能耗限额》标准的审议主持人，曾多次在公开场合及私下表示：“对于《能耗限额》标准的限额是以每吨产品作为基准，而不是以万元产值（价值）作为基准感到非常遗憾，与‘十一五’期间国家每年万元GDP能耗减低4%的预期目标也不匹配”。《能耗限额》标准实施五年的经历，清楚表明以每吨产品作为基准，根本不符合建筑陶瓷的实际情况，原有的《能耗限额》标准与国家竭力推行的瓷砖薄型化也是相悖的。

　　新版《能耗限额》标准的修订，用了差不多两年的时间。主要修订就是将原版的陶瓷砖每吨产品作基准修订为产品面积作基准，限额上用25公斤一平方米换算成面积，再将限额指标严格10%。一个问题就是在证明用每吨产品作基准被证明不适宜的情况下，是用产品面积还是用产值作基准这个问题争论，如果从淘汰低附加值产品的概念出发，显然用单位产值作基准更有利于产业导向，但是“决定”政策的领导认为单位产值不具备操作性呢。

　　《能耗限额》标准已经在我们这个产品个性化很强的行业实本文来源于华夏陶瓷网施了五年，给行业的发展带来些什么作用？我们应该认真地思考这个问题，陶瓷砖行业有的企业仅生产10多元一平方米的产品，有的生产过千元的产品，有的用垫板生产，有的将购买粉料，有的将抛光工序置于其他企业，各种情况千差万别，这样的《能耗限额》对设备简陋的陶企毫无约束作用，如果用这个《能耗限额》标准淘汰20%的陶企，究竟会淘汰什么的陶企，值得深思。国家标准，应该更多的是讲究其科学性、技术性、实用性与可操作性，公平适用于所有的企业，而不是像一把利剑悬在行业上空，锋利无比，严格苛刻，要斩谁的时候，无处可逃，不斩谁的时候，放任自流，形同虚设。“国家标准”不应过多地讲究其政治性，“强制性国家标准”更应如此。

　　《陶瓷工业污染物排放标准》GB25464

　　国家标准GB25464-2010《陶瓷工业污染物排放标准》是由环境保护部2010年9月10日批准，2010年9月27日发布，2010年10月1日实施。是一个由环境保护部与国家质量监督检验检疫总局共同发布的强制性国家标准。《陶瓷工业污染物排放标准》规定了陶瓷工业企业的水和大气污染物排放限值、监测和监控要求。显然这个“十一五”末出台的强制性国家标准与国家“十一五”期间的节能减排政策导向密切相关，与另一个陶瓷行业的强制性国家标准GB21252《建筑卫生陶瓷单位产品能源消耗限额标准》具有异曲同工之背景。

　　GB25464-2010《陶瓷工业污染物排放标准》是一个强制性的国家标准，理论上来讲这是一个所有陶企都必须遵守与实施的标准，但其中部分限额（如：氮氧化物浓度、颗粒物排放浓度等）已经超出了目前陶企的管理技术能力，可能会严重影响该标准的全面实施，期望看到该标准的适度调整或修订，不要让该标准沦为某些职能部门的行政“工具”（查你，你就违规，不查你，也可以相安无事）。标准（特别是强制性标准）要实施，就应该全面实施公平执行，才能体现现代社会公平公正的基本原则。

　　《外墙饰面砖工程施工及验收规程》

　　根据2011年年底的《全国瓷砖产能报告》全国现有外墙砖陶瓷生产线608条，外墙砖产品占整个陶瓷砖产品的比例16.13%，针对2011年87.01亿平方米陶瓷砖的年产量，我国外墙砖年产量达14亿平方米，这个14亿平方米产量相当于世界第二大陶瓷砖生产国巴西与第三大生产国印度两国2011年的各种陶瓷砖总产量之和。但是长期以来，“外墙砖的使用与如何使用”始终是困扰行业的两大问题，而且这两大问题不仅涉及陶瓷行业自身，而更多地涉及建筑行业及其他部门。

　　是否允许使用外墙砖？特别是高层建筑，不仅长期争论，而且不少地方已经有明文限制与禁用的规定。其实国家有行业标准JGJ126-2000《外墙饰面砖工程施工及验收规程》，既然有标准可依，地方何以可以在行政法规上加以限制，所有的限制都是基于外墙砖时有剥落伤及行人，说到这些，估计大多人都会联想到“因噎废食”。

　　如何使用外墙砖？其实《外墙饰面砖工程施工及验收规程》标准就是为了解决这个问题，言外之意外墙砖的使用已经不是争论的问题了，但是一些地方政府就是不允许，不知道这种不允许是属于政治、还是经济、还是法律，估计更多的是政治。

　　2012年11月8日，由国家住建部主持的行业标准《外墙饰面砖工程施工及验收规程》（送审稿）审查会议如期在浙江绍兴举行。修订的JGJ126-2000《外墙饰面砖工程施工及验收规程》将对外墙砖产品提出的重要修订意见是“外墙饰面砖背面不得有粉状材料（3.1.2）”。福建陶瓷砖产区30余家外墙砖企业在福建陶瓷协会三家副会长单位的带领下前往绍兴密切关注《施工及验收规程》审议的过程。据说携带了100多枚陶企的公章，如果必要，随时准备在会议现场立即发表联合声明。福建外墙砖企业占全国外墙砖企业数量近9成，且95%以上的企业均采用无垫板烧成，产品背面都有粉状材料。如果一旦规定了外墙砖背面不得含有粉状材料的新《施工及验收规程》通过审议的话，就意味着95%的福建外墙砖企业将面临全线整改或关闭的命运，这可以说关系着福建产区外墙砖行业的生存。

　　行业标准JGJ126《外墙饰面砖工程施工及验收规程》（送审稿）审查的最终结果是：将“外墙饰面砖背面不得有粉状材料”的内容从第三部分（材料要求）调整至第五部分（施工要求），不知道是据理力争，还是多方妥协的结果。

　　限制、禁止作为一种管理方法经常是最直接、最简单甚至是最“有效”的，但也几乎就是最不作为、最不负责的管理方法。“限制、禁止使用外墙砖”是如此，“外墙饰面砖背面不得有粉状材料”也是如此。国家已有现成的行业标准JGJ110-2008《建筑工程饰面砖粘结强度检验标准》，对建筑工程饰面砖粘结强度有具体的规定，是否背面有粉状材料的外墙饰面砖能够达到标准规定的的粘结强度也属于这个“不得有”的范畴？“从源头限制”的行政措施与“从源头限制”的技术措施都一样，可能是最简单的、最直接的、最有效的措施，同时也可能是最粗暴的、最无理的、最不作为的措施。

　　“煤改气”会给行业带来什么影响

　　2010年福建晋江政府发文《晋江市陶瓷行业污染深化整治工作方案》（晋政文〔2010〕442号），下达了晋江市陶瓷行业限期淘汰煤气发生炉使用天然气的工作计划。下属乡镇纷纷发问承诺2013年9月底之前完成全部“煤改气”工作计划。

　　2012年10月广东清远市政府也出台了《推进陶瓷企业“煤改气”工作实施方案》，类似的还有江西高安市政府、广东肇庆、辽宁法库、山东淄博，这其中好像是福建晋江与广东清远的动作最大，力度最强。

　　在我看来，一些陶瓷产区的地方政府强行要求所有陶企使用天然气，主要是为了讨好上一级政府，而罔顾陶企的生死存亡，是一切从源头上抓起的简单思维，是一种简单粗暴的执政，是对已经验收的大批清洁生产陶企的肆意践踏。你可以提倡使用天然气，你可以要求陶企达到必要的排放标准，而没有任何理由强制所有陶企使用天然气，显然又是一种权力没有边际的表现。

　　事实上，强制所有陶企使用天然气还存在着很多问题：如果经过一段时间后，全国仍有不少产区可以使用煤制气，就意味着政府在正面制造行业的不公平竞争;如果大家都完成“煤改气”，天然气的供应是否能够保证（当年夹江产区就是无法保证天然气的供应，而有不少陶企转用煤制气），建陶产业是一个连续性生产的产业，如果因为断气（无法持续供应充足的天然气）而造成的损失由谁来承担负责;天然气是被垄断的，以后它的价格波动是依据什么机制，谁来监督。

　　“煤改气”，会有利于行业的发展提升吗？千万不要越改越生气（实际上无法保证供应），越改越没戏（削弱竞争力）。

　　更多值得关注与研究的产业政策与法规

　　2013年4月25日工信部发布JC/T2195-2013《薄型陶瓷砖》行业标准发布。2012年10月1日开始实施国家标准（GB/T 27969-2011）《建筑卫生陶瓷单位产品能耗评价体系和监测方法》。工信部最近在其官网公开征求对《建筑卫生陶瓷行业准入标准（征求意见稿）》的意见（2013年10月8日截止）。

　　2011年3月27日国家发展和改革委员会发布2011版的《产业结构调整指导目录》，2011年6月1日起实施。其中与陶瓷砖行业相关的项目有：150万平方米/年及以上、厚度小于6毫米的陶瓷板生产线和工艺装备技术开发与应用（鼓励类）;150万平方米/年及以下的建筑陶瓷生产线（限制类）;建筑卫生陶瓷土窑、倒焰窑、多孔窑、煤烧明焰隧道窑、隔焰隧道窑、匣钵装卫生陶瓷隧道窑（淘汰类）、建筑陶瓷砖成型用的摩擦压砖机（淘汰类）。

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