随着预制菜行业的快速发展，其在餐饮市场中的占比逐渐增加，成为餐饮行业的重要组成部分。据相关数据显示，2023年中国预制菜市场规模已达到4990亿元，同比增长15.9%;2024年市场规模突破5600亿元。预制菜不仅满足了消费者对便捷餐饮的需求，也为餐饮企业降低了成本、提高了效率。然而，预制菜行业的快速发展也带来了食品安全和消费者权益保护等问题。2024年3月18日，市场监管总局等六部门联合发布的《关于加强预制菜食品安全监管促进产业高质量发展的通知》首次明确了预制菜的定义与范围，为预制菜行业的法治化建设奠定了基础。然而，预制菜行业的法治化建设仍需进一步完善，以保障消费者的知情权和选择权，推动行业的健康发展。
《2025-2030年全球及中国餐饮行业市场现状调研及发展前景分析报告》预制菜作为食品行业的一个新兴领域，其特性与传统食品有所不同。预制菜从原材料采购到消费者餐桌，涉及多个环节，包括食品添加剂选择、成品包装、冷链运输等，任何一个环节出现问题都可能引发食品安全事故。此外，预制菜生产企业存在“小、乱、散”的问题，部分小城市的预制菜零售商和中小生产企业游离于监管之外，导致市场上预制菜的质量参差不齐。当前，中国以《食品安全法》和《消费者权益保护法》为核心的食品安全保障体系在预制菜领域存在一定的局限性，主要表现在以下几个方面：
(一)既有规范欠缺针对性截至2024年9月，中国《食品安全国家标准目录》共包含1610项国家标准，但尚未设立专门的预制菜食品安全国家标准。实践中，执法部门通常参照预制菜生产所需原材料的标准进行规制，但预制菜类别丰富，原材料标准无法涵盖所有预制菜品类。此外，《食品安全法》第29条授权省级人民政府在缺乏国家标准的情况下制定地方标准，但立法未明确“地方特色食品”是否包含预制菜，导致地方政府是否有权制定预制菜食品安全地方标准尚不明确。
(二)既有规范欠缺统一性《食品安全法》第42条规定了食品安全追溯制度，旨在通过信息系统保存食品供应链各环节的信息记录，保障消费者的知情权和选择权。然而，当前中国食品安全追溯体系的立法效力层级低，缺乏统一性，各部门职能边界模糊，导致部门间联动不足、协同性弱。此外，预制菜行业的“小、散、乱”生产模式对统一标识和信息化应用工作提出了挑战，基础数据信息标准的统一和地方信息差异化整合工作仍有待完善。
(三)既有协同治理机制欠缺联动性预制菜行业的治理需要多元主体共同参与，包括政府部门、行业协会、消费者等。然而，当前的协同治理机制存在一定的不足。例如，《山东省食品安全管理条例》虽然明确了多个政府部门对预制菜生产、运输、储存、销售全过程的监督管理职责，但未对各部门权责进行明确划分，导致实践中交叉监管、重复监管现象屡见不鲜。此外，食品行业协会、消费者协会等社会组织参与监管的具体方式尚待进一步探索。
(四)既有消费者知情权保障制度欠缺可操作性消费者作为市场中的弱势群体，其知情权和选择权的保障至关重要。然而，当前预制菜行业内存在消费欺诈现象，主要表现为沉默欺诈和虚假宣传。例如，部分餐厅未主动告知消费者使用预制菜的情况，导致消费者误以为所消费的菜品为餐厅现场制作。此外，部分餐厅以现炒菜进行虚假宣传，误导消费者。虽然《六部门通知》明确了餐饮企业的告知义务，但在制度设计层面仍有待进一步完善，例如餐饮企业应如何公示预制菜的使用情况，公示的具体内容包括哪些方面等。
餐饮行业情况分析提到对预制菜行业法治化建设的必要性，可以从法律规范构建和消费者权益保护两个方面入手，推动预制菜行业的健康发展。
(一)法律规范构建
廓清“地方特色食品”的含义《食品安全法》应在附则部分对“地方特色食品”作出明确界定，并将“地方特色预制菜”纳入其中。这将赋予地方政府制定更为严格、更具特色的预制菜食品安全地方标准的权力，避免因标准供给不足或规范冲突导致的问题。地方政府在制定预制菜食品安全地方标准时，应关注以下四个方面：丰富标准制定主体，推动产业链条上的关联部门积极参与;鼓励地方政府制定更为严格的地方标准;确保食品安全标准涵盖预制菜生产的各个环节;依据《中华人民共和国标准化法实施条例》第20条的规定，及时开展标准复审，确保标准与预制菜生产技术同步更新。
构建以行政法规为主导的上位法指引国务院应颁布专门的预制菜行政法规，以形成对下位法的统一引领与指导。行政法规作为“母法”，可以指导地方性法规、地方政府规章等“子法”的具体运作。预制菜行政法规可参考《生态保护补偿条例》的立法体例，在第一章“总则”部分明确中央与地方政府职能，以及政府各部门职能的基础上，分设“预制菜食品安全标准”“预制菜食品安全许可”“预制菜食品安全追溯”“预制菜食品安全监管”等专门章节，细化《食品安全法》所确立的食品安全保障体系，有效指导各下位法的制定与实施。
形塑全环节、多部门联动治理模式首先，应设立并推进预制菜产业链全环节食品安全认证制度。通过认证机构对预制菜生产经营企业进行考察、认证，并附加认证标识，可将食品安全信息清晰、直观地传递给消费者，提高食品安全管理效率，节约管理成本。生产环节应构建食品安全强制认证制度，并将认证结果作为市监部门出具生产许可的前置条件。其他环节如冷链运输、仓储等可采取鼓励自愿认证的方式。其次，应构建多方参与、合力推进的食品安全监督管理体系。政府监管层面应构建纵横交叉的食品安全管理格局，行业协会应积极发挥监管职能。最后，多部门联动治理格局需要依托及时、便捷的信息共享机制。应搭建统一的全国食品安全追溯平台，并明确有关主体未及时上传食品安全信息所应承担的法律责任。
(二)消费者权益保护
沉默欺诈与虚假宣传预制菜行业内的消费欺诈主要表现为沉默欺诈和虚假宣传。沉默欺诈是指餐饮企业消极隐瞒预制菜的使用情况，致使消费者误以为所消费的菜品为餐厅现场制作。虚假宣传则是指餐厅以现炒菜进行宣传，误导消费者。为保障消费者的知情权和选择权，应明确将沉默欺诈和虚假宣传纳入消费欺诈的范畴，并依据《消费者权益保护法》第55条向经营者主张惩罚性赔偿。
强制标识制度强制标识制度是经营者履行告知义务的具体操作模式。应构建包含标识义务主体、客体、内容的预制菜强制标识制度。由国家市场监督管理总局与县级以上市场监督管理局分别负责全国与地方的预制菜标识管理，标识的客体为预制菜，标识的内容包括标识字样、位置、方式、例外、豁免等规定。为保障标识制度的专业性与可操作性，立法机关应邀请多个部门参与制定，并在专门的预制菜行政法规中就强制标识制度作总则性规定。
安全举报制度为强化监管力量，应构建消费者安全举报制度，将消费者监督作为政府监管的有效补充。消费者安全举报制度可围绕以下三个方面展开：构建消费者匿名举报制度，保护举报人免受打击报复;规定由国家或地方市场监督管理局作为执法主体，其他相关部门负有转递举报线索的义务;实施“举报奖励金”制度，鼓励消费者积极开展监督活动。
是推动其健康发展的关键。通过法律规范的构建和消费者权益的保护，可以有效提升预制菜行业的治理水平。法律规范的构建应从廓清“地方特色食品”定义、制定预制菜行政法规、形塑全环节治理模式等方面入手，为预制菜行业的发展提供坚实的法律基础。消费者权益保护则应重点关注沉默欺诈与虚假宣传问题，通过建立强制标识制度和安全举报制度，保障消费者的知情权和选择权。预制菜行业的法治化建设不仅是保障食品安全的需要，也是推动餐饮行业高质量发展的必然选择。
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