渐进合法化是国家处理存量小产权房的基本思路

　　据中国报告大厅了解：看北京、深圳等小产权房问题较为突出的城市最近出台的政策，对存量小产权房的处理大多遵循整体从宽、分类确认、渐进合法化的路径，采取不同程度的罚款或补缴地价来确认产权，政策基调显得非常灵活和务实。估计这可能成为国家处理小产权房的基本思路。

　　自去年11月22日国土和住建两部委联合发出通知，要求各地坚决遏制违法建设和销售小产权房以来，北京、深圳、广州等地相继采取高压政策，拆除小产权房、查处典型、严肃追究有关责任人。但看北京、深圳等小产权房问题较为突出的城市最近出台的政策，对存量小产权房的处理大多遵循整体从宽、分类确认、渐进合法化的路径，笔者估计，这可能将成为未来国家处理小产权房的基本思路。这意味着，存量小产权房被没收拆除的可能性基本上不存在。除存在安全隐患、占用公共设施和耕地的被拆除外，大多数小产权房将会留用，并采取不同程度的罚款或补缴地价来确认产权，而存在争议的则搁置留用。

　　阅读中国报告大厅发布的《2012-2016年房地产行业市场发展格局及投资前景调查分析报告》

　　虽然确认产权不意味着小产权房就能像商品房一样自由交易，但小产权房此前最大的弊病——不完整的产权将得到修复，在流转和产权保护上的法律风险将基本消除，若产权的边界和对于产权的法律保护最终明晰，则在交易层面的合法化就是必然的。

　　以深圳即将在4月1日实施的《试点实施办法》为例，其基调是分类处理和确认，除对由非原村民所建、以房地产开发为目的的违法建筑部分不予确认(但可以留用)外，其他违法建筑在不占用公共设施、不存在安全隐患的前提下将全部纳入产权确认的范畴。而且，缴纳少量地价(住宅类为基准地价的10%)后，符合“一户一栋”原则的住宅类违建和绝大多数生产经营性建筑类还可以申请获得商品房产权。相比之前坚决禁止、清理拆除和不予确认的政策表态，本次政策基调显得更加灵活和务实。

　　目前，深圳绝大多数小产权房是由村民自己建设，或由村委会的开发公司或者外请开发公司代建。即使是联合外面公司一起开发，基本模式也是由村民或村集体提供土地，私人开发商负责筹集建设资金，建成后村民留存一部分用于居住和出租，剩余部分出售，单纯面向市场销售而开发的项目非常少。特别在近年来房价快速上涨的情况下，在深圳超过1000万的非户籍人口中，80%选择租住小产权房，甚至很多初来深圳创业的人也选择小产权房租住。由此，村民选择出租小产权房来获得长远收益(村民自有物业出租收益和集体物业年度分红)更划算，出售小产权房的比例就更低了。因此，照此趋势，深圳存量小产权房中的绝大多数将走上分类确认和渐进合法化的处理路径。

　　北京也类似，尽管北京小产权房占存量住房比例不大，但近年来地下交易非常旺盛，据悉占据了房地产市场近20%的交易份额。当然，北京打击小产权房也是最严厉的，但真正被拆除的很少。如2007年以来，北京列出在建在售小产权房项目共116个，但真正拆除的只有21个，没收和处以罚款的9个，责令停工的7个，剩余的79个项目(占项目总数68%)到目前仍处于待处理阶段。也就是说，北京查处小产权房，目前打击的也只是新增项目，对于存量也基本转向了分类处理和确认的方法。

　　有数据显示，目前全国小产权房总面积近70亿平方米，大部分是本世纪初房地产市场化和城市化提速以来建成的，如深圳近40万栋小产权房，有30万栋是1999年以后建成的，而国家打击小产权房也开始于1999年。小产权房之所以越禁越多，而政策却从最初的高压转向目前的灵活和从宽，是因为如果追溯小产权房产生的源头，难以在法理上界定为违法。鉴于事实上的合法性和合理性一直存在，政策转向是顺势而为，因为未来土地改革和新型城镇化的大方向与政策上继续高压相冲突。

　　小产权房的最初产生，源于城市化和工业化快速推进中，地方政府的支出增加，为降低成本，地方政府采取非市场化的手段低价征收农民土地。为使农民接受低价征收，地方政府提供留地政策作为妥协，即留给村民和村集体一部分土地，供其按照经营性用途自行开发利用，从而解决了城市原住民城市化安置的社保和就业成本。在这一政策而非法律的框架下，村集体以乡镇企业或者其他公共设施的名义进行土地开发是不受法律约束的。这意味着，若村民和村集体顺应城市化加速趋势，适时调整集体土地开发模式，通过建设小产权房来供外来人口租住的新的经营方式理应属于这一范畴，将其排除在外，法理上难以讲得通。

　　另外，小产权房不合法，主要指村民和村集体突破土地用途管制和城乡规划法，将集体土地转做城市建设用地(如商品房开发和销售)，但地方政府却可以单方突破这些规制，按照原用途补偿来征收集体土地，并以市场化出让来获得收益。因此，在村民和村集体看来，这一政策是城市化后单方面插入的，而且，以小产权房所在的城中村的形成，是地方政府主导的城市化外的另一种城市化模式，事实上，这对于降低城市化和工业化成本、支持出口导向战略、降低住房价格和提供住房保障、降低城市生产和生活服务业价格等有不可磨灭的贡献，理应分享城市化的溢价，拥有财产性收入。三中全会提出了建设城乡统一的用地市场、赋予农民财产性收入、尊重农民土地流转权、推进以人为本的城市化，这实质上是对过去城市化中土地利用政策遗留问题的纠偏，而这些顶层设计的“落地”，首先应当在融入城市化的村民和村集体中实现。因此，即便小产权房存在质量、占用耕地、利用法律漏洞、不符合土地节约集约的问题，而且准许其自由流转将侵犯大产权房购买者的利益，不可能马上实现完全的合法化。但从深圳、北京等城市的实情看，可以认为小产权房渐进合法化的进程已经开启。

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