2025年外包服务行业政策分析：美国对华承接离岸外包服务政策演变

  中国报告大厅网讯，外包服务合作是中美经贸领域的重要组成部分，也是中国融入全球离岸服务外包体系的关键环节。随着国际政治与经贸格局的深度调整，全球外包服务的驱动逻辑正从传统的 “成本优先” 和 “价值导向” 转向供应链转移主导的新模式，这一转变对中美外包服务合作产生了显著影响。自某时期美国对华发动贸易战以来，中国承接美国离岸外包服务业务经历了历史低点徘徊;到另一时期，受 “友岸外包” 政策影响，业务发展呈现前高后低、曲折波动的特征，且负面效应逐步扩散至美国盟友与中国的外包服务合作，全球外包服务行业格局开始显现碎片化趋势。同时，当前也面临着新的政策周期，需要深入分析不同阶段政策变化对中国承接美国离岸外包服务的影响，研判未来趋势并探索应对策略。以下是2025年外包服务行业政策分析。

  一、中国承接美国离岸外包服务的事实特征：规模、占比与结构的多维变化

  美国作为全球最大的离岸服务外包发包国，占全球离岸市场比重超过六成。在中美外包服务合作中，美国主要发包软件研发、金融后台、生物医药研发等业务，中国凭借人力资本红利、稳定的国内环境、完善的基础设施和产业链体系，成为美国重要的外包服务承接伙伴。从中国承接美国离岸外包服务的实际情况来看，呈现出多维度的特征变化。

  从规模来看，自 2009 年有统计以来，美国连续 15 年成为中国离岸服务外包第一大目的地，中国承接美国离岸外包服务合同额和执行额总体呈波动上升态势，按增速可分为四个阶段。2009-2012 年，合同额和执行额均大幅上升，年均复合增长率分别高达 37.8% 和 43.0%;2013-2016 年，两者仍保持上升且在 2016 年达到十年高点，但增长幅度趋缓，年均复合增长率分别为 21.9% 和 9.7%;2017-2021 年，呈现波动上升态势，其中 2017 年合同额增速首次下降为 - 13.73%，低于同期承接离岸服务外包合同额整体增速 30.47 个百分点;2022-2024 年，出现 “增长背离”，2022 年合同额大增 39.8% 但执行额下降 5.23%，2023 年、2024 年均出现执行额增速大于合同额增速，呈现 “在手订单加速执行，新增订单前景不明” 的特征。

  从占比来看，中国承接美国离岸外包服务占中国承接离岸服务外包总额比重总体呈下降趋势。合同额占比从 2009 年的 28% 下降至 2024 年的 17%，降幅为 39.3%;执行额占比从 2009 年的 28% 下降至 2024 年的 19%，降幅为 32.1%。具体而言，2018 年合同额占比降至最低的 17%，2022 年升至最高的 25%，2024 年合同额占比再次下降至 17%，与 2018 年历史低位持平;执行额占比自 2015 年起由 23% 缓慢降至 2023 年的 21%，2024 年首次低于 20%，为 19%。

  《2025-2030年中国外包服务行业发展趋势及竞争策略研究报告》从单笔合同金额来看，中国承接美国离岸外包服务单笔合同金额(合同额与合同数之比)总体呈徘徊上升态势，从 2009 年的 61.23 万美元提升至 2024 年的 79.42 万美元，但在 2010、2017、2018、2020、2023 和 2024 年分别出现不同程度下降，其中某时期的 2017 年降幅最大，为 32.19%，另一时期的 2024 年降幅次大，为 20.50%。总体而言，该单笔合同金额高于中国承接全球外包服务业务的总体水平，但易受政策影响产生较大波动。

  从业务结构来看，中国承接美国离岸外包服务的业务结构在优化中保持平衡。信息技术外包(ITO)是占比最高的业务领域，总体接近 1/2，2015 年最高达 57%，2024 年最低为 43%;知识流程外包(KPO)占比略低于 ITO，约为 1/3;业务流程外包(BPO)占比最低，约占 1/6。在具体业务领域，2018 年信息技术外包降幅最大，为 11.8%，2016 年和 2022 年分别下降 4.8% 和 10.0%;2020 年业务流程外包降幅较大，为 64.1%;2019 年和 2022 年知识流程外包分别下降 5.9% 和 5.4%。从 2015 年到 2024 年，中国承接美国离岸外包服务 ITO、BPO、KPO 的业务结构从 57∶12∶31 转变为 44∶17∶39。

  二、美国对华承接离岸外包服务的政策转变：不同时期的政策逻辑与内容差异

  美国对华承接离岸外包服务政策的演变，本质上是其在面临国内政治压力和国际格局变化时的 “适应性反应”，核心目标是重构全球价值链权力结构，维护自身 “创新强国” 和 “制造强国” 地位，遏制中国相关产业转型。不同时期，美国对华外包服务行业政策的逻辑与内容存在明显差异。

  (一)某时期美国对华离岸外包服务政策及影响：以关税和单边压制为核心

  该时期，美国经济长期存在的制造业 “空心化”、全球地位弱化等问题凸显，国内部分群体面临就业与生活压力，在此背景下，美国将国内矛盾归咎于外部经贸合作，政策核心逻辑是通过减少中国对美出口、推动收入和就业 “双回流” 来缓解国内经济问题。

  在具体政策内容上，一是对华大幅加征关税并发动贸易战，2017 年启动相关调查，以贸易逆差为由，对中国出口产品实施五轮、共计 5500 亿美元的关税征收，涉及电信计算机和信息产业、生物医药产业等中国承接美国离岸外包服务的主要领域;二是多维度限制相关签证对华发放，改革签证政策，2019 年将签证申请补件率(RFE)提升至 60%，取消随机抽签制度并改为按工资等级分配，2020 年将相关岗位工资标准提高 20%~60%，导致中国外包企业签证获批率降至不足 50%;三是在高技术领域强化出口管制、实体清单和投资审查，通过修订和出台相关法规，扩大对华高技术产品和服务出口限制范围，禁止中美部分研发合作，限制 “敏感技术” 和 “关键基础设施” 领域的中国投资。

  这些政策对中国承接美国离岸外包服务产生多方面影响。首先，增加中国企业经营成本，关税直接或间接推高服务价格，同时带来经济不确定性，抑制投资贸易活动，签证收紧也使企业在当地招募人员成本提高 30%~50%;其次，促使美企通过 “回流” 和 “替代” 转移订单，部分业务回归美国本土，部分转移至其他国家，某时期 2018-2020 年，其他国家承接美国 IT 服务外包增长 17%;再次，改变中国外包服务企业业务模式，“人员派遣” 模式减少，“远程交付”“境外交付” 模式增加，部分高合规要求项目需通过在美投资设点开展;最后，推动中国企业加速本土市场替代和多元化境外战略，2017-2020 年中国承接在岸服务外包合同额和执行额年均复合增速分别为 14.5% 和 13.9%，高于同期承接美国业务增速，2017-2021 年对非美市场业务年均增长 12%。

  (二)另一时期美国对华离岸外包服务政策及影响：以 “友岸外包” 和精准封锁为重点

  该时期，美国政策基调转向 “新华盛顿共识”，强调与盟友合作，通过 “小院高墙” 策略保护技术优势，核心目标是恢复国内产业生态、强化全球价值链主导权和国际规则话语权，同时应对疫情对供应链的冲击，推动供应链多样化、近岸化和本土化。

  具体政策内容包括：一是大力推行 “友岸外包”，通过相关法案提供补贴和税收抵免，限制美国及盟友在华扩产，推动新能源技术研发、供应链管理等外包服务业务回流美国或转移至周边国家和地区，同时投资提升部分东南亚国家数据中心和网络安全能力，助力其承接 IT 运维、数据分析等外包服务;二是重塑供应链地缘布局并加强技术限制，推动供应链 “去中国化”，发布严格的芯片出口禁令，限制中美在人工智能、量子计算等领域的联合研发与数据共享，推动盟友采用特定标准，谋划相关法案阻止中国生物技术设备和服务进入美国市场及盟友市场;三是继续收紧签证政策与人才流动限制，强化对中国相关专业留学生签证审查，延长审核周期，提高签证门槛，禁止部分科研合作，构建 “知识闭环系统”;四是强化外包服务领域数据隐私与安全立法，发布相关法案草案，限制向 “高风险国家” 传输敏感数据，援引过往法案限制美中企业数据共享，重构全球数字服务价值链。

  这些政策给中国承接美国离岸外包服务带来新的挑战与变化。其一，服务外包 “替代者阵营” 持续固化，形成三大联盟，其他国家在高端软件开发和生物医药研发领域替代能力增强，2021-2023 年对美软件服务出口增长 24%，同期中国份额从 24% 降至 18%，部分东南亚国家承接中低端业务，某周边国家借助自贸协定优势承接工业设计服务;其二，高端技术服务市场结构分化，半导体、人工智能等领域订单流失，2024 年中国承接美国离岸外包服务中，大数据技术开发服务、网络与数据安全服务、软件研发服务分别下降 80.9%、70.5% 和 31.4%;其三，中国企业数据合规成本显著上升，需在技术、法律、供应链、管理架构等多方面投入，如在美国自建或租赁数据中心初期成本高昂;其四，倒逼中国加速技术自主与市场多元化，聚焦云计算、人工智能、工业软件等领域自主研发，2024 年中国承接非美前十大离岸市场合同额占比较 2020 年提高 4 个百分点，部分新兴市场执行额大幅增长。

  三、新政策周期下中美离岸外包服务展望：政策趋势与潜在影响

  进入新的政策周期，美国国内制造业空心化、对外贸易逆差、技术霸权挑战等问题依然存在，为反全球化、反自由贸易和反离岸外包政策提供了土壤。新周期政策延续 “美国优先” 原则，逆全球化倾向进一步强化，同时因国际环境、中美贸易格局等变化，政策内容、力度和节奏与以往有所不同。

  (一)新周期美国对华离岸外包服务政策基调与潜在方向

  离岸服务外包属于服务贸易范畴，以往美国政策更多聚焦货物贸易逆差，中国承接美国离岸外包服务主要受间接影响。但在数字经济时代，外包服务已成为控制全球价值链的重要环节，且中国在中美外包服务贸易中处于顺差地位，新周期美国可能将限制目标转向离岸外包服务领域，以重构全球价值链权力、遏制中国在 “数据 - 标准 - 规则” 领域的发展。

  新周期政策可能呈现四个转向：一是领域扩展，从以往聚焦货物贸易的脱钩转向更广泛领域，地理范围覆盖全球，产业范围延伸至与新能源、高技术相关的服务贸易领域，包括旅行、运输、影视、知识产权、数据服务等;二是工具创新，继承部分 “小院高墙” 策略并升级，综合运用关税、非关税壁垒(如数据主权、劳工标准、投资金融限制、规则标准壁垒)，可能对 IT 服务、人工智能服务、云计算服务等加征数字服务税或实施制裁;三是联盟围堵，通过 “交易性胁迫” 和 “关税卡特尔化”，迫使其他国家形成排华同盟，将全球价值链控制手段从市场逻辑转向政治施压;四是战略升级，从贸易战转向 “全面脱钩” 和 “技术极端封锁”，切断高端技术领域合作并波及中低端领域。

  同时，新周期政策大概率延续对数字贸易规则的重构和高技术围堵，打击范围从高技术领域向全产业链覆盖，形成多维度、全方位的脱钩，使外包服务领域面临 “正面冲击”。

  (二)新周期美国对华离岸外包服务可能出台的政策内容

  一是战略升级，从 “关税战” 走向 “系统脱钩”。美国近期推行的 “对等关税”，实质是通过极限施压获取利益，未来可能继续对华施加高额关税，极端情况下或通过立法取消中国最惠国待遇。同时，扩大高科技领域封锁范围，将实体清单扩展至量子计算、生物科技、人工智能等领域，限制美国企业向中国外包研发环节，建立排除中国的数字服务标准，迫使在华美资企业迁出服务外包研发中心、交付中心，通过立法要求接受补贴的制造业企业使用本土外包服务，或强制大企业减少对华服务依赖。

  二是精准打击，聚焦离岸外包服务关键领域。重点打击中国承接美国离岸外包服务的高技术领域(如软件研发、算力服务、生物医药研发、工业设计)和与制造业相关的生产性服务外包领域(如船舶和飞机维修、影视设计)，以 “去中国化” 为基调，推动订单回流、收紧签证、加码 “二级制裁” 和 “第三国禁令”、实施技术禁运，限制跨境数据流动，如援引相关法规限制美国客户数据存储于中国服务器，利用关税收入补贴企业将相关业务迁回本土。

  三是规则重构，阻碍中国参与全球外包服务规则制定。在数字贸易规则构建的关键时期，美国可能联合其他经济体将 “数字服务税”“劳工标准” 纳入新贸易协定，提高中国服务出口门槛，通过本土立法要求离岸服务提供商符合特定合规标准，增加中国企业 “出海” 成本，同时施压国际主流数字经贸协定，阻碍中国加入进程。

  四是联合盟友协同施压。欧洲和日本是全球主要外包服务发包区域，易受美国影响推行 “泛安全化” 政策，波及高科技及更多领域，影响中国承接相关外包服务业务。例如，部分国家已通过立法要求金融业和芯片制造等行业系统开发本地化，未来可能在数字经济、新能源汽车、电池、医药等领域加强本土投资，减少对华发包。美国通过直接或间接施压，推动盟友减少对华外包服务合作。

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