政府投资项目现状

　　政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。随着中央扩大投资拉动内需政策的出台，我国每年投入上千亿资金用于道路、桥梁等基础性设施建设，投资规模的急剧扩大，给投资管理带来了新的考验。以下对政府投资项目现状分析。

　　2017-2022年中国政府项目行业市场深度调研及投资战略研究分析报告表明，政府投资建设项目前期工作的管理，是项目实施的关键，对项目的成功建设具有很大的影响。对于如何有效管理政府投资项目，我国政府一直都在进行着探讨和研究，并不断改进和完善其管理模式和实施途径。现从五点来分析政府投资项目现状。

　　(一)项目确定、准备阶段

　　1.工程立项阶段和设计阶段造价控制薄弱。根据政府投资项目现状权威统计资料分析，项目设计阶段影响造价的可能性为30%至75%，实施(施工)阶段影响造价的可能性仅为5%至25%。所以,加强工程立项阶段和设计阶段的控制对工程造价的影响很大。然而,实际工作中造价管理的重点却放在工程建造阶段，只重视工程的承包价格、变更造价以及结算造价，不重视前期造价管理，如有些工程在立项阶段缺乏科学的态度，把可行性研究变成可批性研究;有些工程投资估算不实，在资金没着落的情况下急于上马，编制虚假的工程概预算，搞钓鱼工程;也有些工程在投资估算中未考虑动态的调整因素;设计行业缺乏竞争和制约机制，挂靠设计、业余设计等不规范行为比较普遍，不少设计人员由于缺乏实践经验，图纸设计深度不够，达不到施工图设计的要求，缺、少、漏项目很多。此外，建设单位或是因为对设计单位过分信任依赖，或是因为没有对图纸检查和复核能力，在拿到图纸后就进行招投标，且在施工时又发生了必须修改的许多事项，建设单位和设计单位不得不同意变更设计，造成投资超计划。

　　由于放松了前期的工程造价管理，使得工程上马后或因资金短缺或因图纸不到位，造成工程干干停停，停停干干，既增加了浪费，又使已投入的资金在较长期限内无法发挥效益。与之相反的还有一种极端表现是设计过于保守，增加工程项目的材料耗用量，增加了工程建设成本。部分政府投资项目的建设单位，为了降低设计收费或照顾关系等原因，将工程项目委托给资质等级较低的设计单位设计，这种设计单位因规模较小，设计工种不齐，设计人员业务素质不高，造成设计保守，增加工程项目的材料耗用量，增大工程建设成本。

　　2.超概(预)算投资较为普遍。建设单位为争取项目立项、少缴规费，一般采取少报投资额的方式，而在项目实施过程中提高装饰标准，致使项目实施、竣工后超概(预)算严重。此外，建设单位违反有关文件规定，要求设计单位扩大规模和提高标准设计，增大工程实际完成投资额，这部分增加的概算投资，建设单位又没有报原审批部门予以批准。

　　3.部分政府投资项目现状无立项报建手续，更有甚者在未取得施工用地许可证就擅自动工修建。

　　(二)招投标阶段

　　1.造价中介组织良秀不齐。近年来，从事工程造价咨询、招标代理、标底编制等工作的中介组织发展很快，可是政府对这些中介组织没能够进行有效的监督和管理。一方面，中介组织对承担的咨询服务不负经济责任，也没有完善的赔偿制度和回避制度。另一方面，中介组织中个别从业人员素质较差，在标底编制过程中经常发生错算、漏算，对一些图纸中已经非常明确没有必要暂定的大众材料实行暂定。这就导致投标报价中相当一部分经费为暂定经费，不但造成投资失控，而且增加了竣工决算审计难度。

　　2.部分建设单位将必须依法进行招标的项目化整为零规避招标。将依法必须进行招标的一个项目化分为若干个小项目，签订多个施工合同，使施工单项合同估算价低于要求进行招标的政策底价，以规避施工招标;部分建设单位将应当依法公开招标的项目进行变通处理，从而采取邀请招标的形式;部分建设单位违反基本建设程序，先进场施工后招标投标，使招标投标成为一种形式。

　　3.个别施工企业出借法人营业执照、资质证书投标。部分建设单位在工程施工招标过程中，对投标施工企业资质等审查不严，有的建设单位纯粹是“睁一只眼闭一只眼”，放任施工企业出借法人营业执照、资质证书投标这种违法行为，比较常见的是，同一施工企业的相关人员分别代表几家施工企业投标，不管哪家施工企业中标，最后中标承建的实质上都是一家施工企业。

　　4.重要设备、材料等货物的采购应当依法招标的未招标。有关文件规定：“重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元以上的必须进行公开招标”，但是在审计中我们发现，建设单位自行采购的重要设备、材料，多数符合招标条件却未通过招标采购，而是直接通过“询价”方式采购，姑且不论材料的质量和价格的合理性，给审计正确计价也带来了困难。

　　5.建设单位未经总承包单位同意，任意肢解发包工程。《建筑法》第二十四条明确规定，“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包”。可是，在实际工作中，存在任意肢解发包工程的现象，并将带来以下问题：一是给工程正确计价造成一定的困难;二是增大了工程建设成本，因为按照有关规定，如果建设单位将一个单位工程的一部分直接分包给另一施工企业，总包单位应以该分部工程的定额直接费或定额人工费为基础，向建设单位收取临时设施费、现场管理费、企业管理费、劳动保险费;三是不利于工程质量管理;四是肢解发包工程易滋生腐败。

　　(三)合同签订阶段

　　1.施工合同签订不规范。有的施工合同无视《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，不能严格按照招投标文件签订合同;有的施工合同签订得草率马虎，签订合同的主体资格审查不严，文字表述经不起推敲，应用费率的标准与有关规定差距甚远。如某项目国家规定的甲供材料保管费率为1%，但合同签订时却提高到9%;有的合同没有使用建设部推行的《建设工程施工合同(示范文本)》，合同条款残缺不全，对施工中发现的各类风险因素处理办法没有约定，导致竣工决算时较难裁决;有的合同中签订的条款与招标文件的原意背道而驰,前后矛盾，导致结算造价时陷于十分尴尬的境地。

　　2.随意签订包干价合同，且合同其他条款签订不严肃，内容含混不清、价格过高。我们在审计中经常发现，一些建施双方在签定工程承包合同确定合同价款时，部分建设单位在施工企业不规范的报价(拣中药似)基础上，同施工企业讨价还价后，确定合同价款;有的在几家施工企业不规范的报价基础上，简单加以比较，确定合同价款。

　　3.逃避监督，合同生效。《审计法》明确规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督”，而一些部门和单位为了逃避监督，在签定合同时，双方恶意串通，将价款一次性签死，使合同生效。审计部门在决算审计时只能审计变更部分。未变更的部分，依据《经济合同法》的相关规定，不宜再审。

　　(四)项目施工阶段

　　1.建设单位自供材料(甲供材)价格高，影响审计定价。工程建设过程中，建设单位供应材料的现象非常普遍，加上很多建设单位缺乏专业技术人员，对材料市场价格信息难以把握，致使甲供材价格普遍偏高，给事后审计计价取费造成很大的困难。

　　2.建设单位认定的“未计价材料”价格大大高于市场价。“未计价材料”是指价格波动较大，结算价格需要建设单位和施工企业共同认定的材料。我们发现，政府投资项目“未计价材料”的认定价格往往高于“当时”“本地区”的市场价。

　　3.管理失控，现场签证内容失实。签证，是指在施工图纸上不能反映，但实际发生时需要现场确认的施工内容。政府投资项目较为普遍地存在：签证内容过多、签证数量过大，出现认定的工程量失实、价格高等问题。

　　4.签证人员缺乏职业道德和敬业精神。我们在审计中发现有的工程签证数量有出入，有的项目搞重复签证;有的无中生有，实际并不存在或设计变更已取消，业主代表或监理人员签字时未仔细核实;有的签证缺乏详细记录，只签多少工程量，而无具体图示和尺寸;有的认质认价材料不认质乱认价，不写明生产厂家、规格、型号，不作市场调查询价，糊乱认价;有的建设单位代表和施工单位互相串通搞虚假签证，抬高材料价格。

　　(五)项目竣工阶段

　　1.部分政府投资项目竣工后，无质检、竣工验收等就交付或投入使用。

　　2.违反规定虚列工程建设成本。我们发现，部分建设单位违反《基本建设财务管理若干规定》(财基字[1998]4号)有关规定，虚列工程建设成本、未经批准在工程建设成本中列支建设单位管理费等。

　　各级政府投资项目现状存在投向分散、运作不规范、指导监督机制不完善等问题。新政的出台，有利于“规范有序运用政府投资项目方式推动重点产业发展，发挥财政资金带动社会投资、培育市场需求、促进企业创业成长等作用，提高资源配置效率和财政资金使用效益，加快经济结构调整和发展方式转变。随着政策逐步完善、各地投资限制进一步放开及管理水平存有差距等变化，政府引导项目商业模式有望得到进一步延展丰富，例如发育投融资平台、投资和代持服务、基金托管服务、资管平台、多种组合增值服务等。

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