中国稀缺矿产市场低迷 对外贸易政策要应需而行

　　为了保障稀缺矿产对外贸易的健康发展，过去30年，中国针对稀缺矿产对外贸易出台了多种政策，但多是着眼于解决现实中最突出的问题。近两年，由于全球经济复苏乏力，制造业不景气，世界矿产市场持续低迷，稀缺矿产品也受到严重影响。为此政策也需跟随时代步伐，注重可持续发展，以更加宽泛的视角看待当前经济发展的严峻形势，用市场化手段解决贸易争端，在多边贸易规则的框架下，构建更加开放、透明、稳定的政策体系。

　　回顾：中国稀缺矿产贸易政策的演变

　　稀缺矿产是在地壳中含量极少，难于提取而又用途十分重要的矿产，如稀土、钨、锑、锡、钼、铟、锗、镓等。改革开放以来，中国对稀缺矿产的贸易政策曾发生多次改变，从实施出口退税政策，到取消出口退税，从许可证管理，到配额管理，从加征出口关税，到取消出口关税、以及取消出口配额，其中以2000年和2015年为时间节点，出现了两次根本性的转变，即从鼓励出口型的贸易政策转向出口管制型的贸易政策，再转向开放型的贸易政策，这其中既反映了当时国内外的客观经济环境，也反映出我国在每一阶段外贸发展思路和战略的转变。

　　1、改革开放初期鼓励出口型的贸易政策

　　改革开放初期，我国工业基础薄弱、经济相对落后，当时对外贸易发展的主要任务就是通过扩大出口，为国家赚取外汇，以弥补国内资金不足，保障现代化的建设，推动国民经济的发展，因此政府对初级产品的出口，包括矿产原料出口多采取支持鼓励的态度。为了扩大出口，1985年我国开始全面实施出口退税政策，稀土、钨、锑、锡等稀有金属的出口也涵盖在内。其中，稀土金属矿的出口退税率为13%，稀土金属的出口退税率为17%，钨、锡的出口退税率为17%，这个政策一直持续到上世纪90年代。

　　为了稳定价格和收入，这一时期我国对稀缺矿产品出口还实行了许可证管理制度。在1980年国家进出口管理委员会和对外贸易部联合颁布的《关于出口许可证制度的暂行办法》中，明确规定了实施出口许可证管理的129种产品，其中金属矿产品包括钢材、生铁、铜、铝、铅、锌等25个品种，涉及8个稀缺矿产品种，分别为铬矿、汞、钴、铋、锡、钼、钨、石墨，该政策要求申请出口许可证的企业，必须向政府相关部门出示贸易合同，其中出口商品的价格不得低于商会规定的最低出口价。

　　1985年，外经贸部又进一步出台了关于出口许可证分级管理的规定，将出口许可证商品分为三级管理，第一级由经贸部审批签发，第二级由经贸部驻口岸特派员办事处签发，第三级由省、自治区、直辖市及计划单列市经贸厅签发。其中，钨被列为一级管理的品种，锑、锡、钴、铋、钼、铬、石墨、汞、稀土被列为三级管理的品种。在此后的十几年中，外经贸部曾多次对实行出口许可证管理的商品目录、地区范围及发证单位作出调整，1987年取消汞、钴、铋、钼精矿及钼酸铵的出口许可证管理，1988年增加了对钨铁的出口许可证管理，1988年以后钨、锑、锡、稀土划归口岸特派员办事处管理，1999年以后钨、锑由特派员办事处转归经贸部许可证事务局管理。可以看出，这一时期国家对特殊稀缺矿产品的监管力度不断加大，对一般稀缺矿产品出口并不做严格管理。

　　应当说，早期的稀缺矿产品贸易政策主要关注出口能力、出口业绩，并没有对数量进行限制，也没有意识到资源流失的问题，还是一种粗放型外贸发展思路。

　　由于当时国家急需外汇，部分稀缺矿产成为重要的创汇产品，政府对出口贸易商的资质没有要求，有太多的中小供应商参与出口，一些地方政府也本着“创汇至上”的观念，千方百计促进出口，结果导致许多地区出现恶性竞争、低价出口、过度开发及环境污染的局面，给后续发展带来一系列问题。

　　2、2000~2014年代管制型的出口贸易政策

　　进入21世纪，我国在通向外贸出口大国的的同时，资源环境约束越来越大，可持续发展的重要性和紧迫性日益凸显，转变贸易增长方式被提到议程，对稀缺矿产品的贸易政策发生根本性转变，从鼓励出口转向计划出口，自2000年起，开始对稀缺矿产品出口采取限制性措施，陆续出台了出口配额管理、取消出口退税、加征出口关税、提高市场准入门槛、限制外商投资等一系列政策。

　　1）出口配额管理

　　实际上，在1999年我国就已开始对稀土实行出口配额管理，由外经贸部会同国家经贸委、国土资源部确定年度的出口配额总量，再由各地方外经贸主管部门分配给当地申请出口的企业，包括稀土金属矿、稀土金属、氧化稀土、稀土盐类、稀土永磁体，2002年以后又将钨、锑、锡及制品纳入出口配额管理范畴，包括钨砂、仲钨酸铵、偏钨酸铵、三氧化钨、蓝色氧化钨、钨酸及盐类、钨粉及制品、还有锑砂、氧化锑、锑合金及锑制品、锡矿砂、锡及锡合金等，其中对钨、锑类产品实行国营贸易管理。2007年以后，我国对铟、钼出口也实行了配额许可证管理，包括未锻轧的铟、锻轧的铟及制品，钼矿砂、钼精矿、钼氧化物、钼酸铵、钼铁、钼粉、钼制品等。

　　自2002年对稀缺矿产实施出口配额管理以后，我国稀缺矿产品出口配额的数量便呈现逐步递减的趋势，在2006年以后出口配额收紧的力度尤为明显。2006年商务部下发的稀土出口配额为6.18万吨，2007为5.96万吨，2008年为4.75万吨，2005年钨的出口配额为1.63万吨，2006年为1.58万吨。2007年为1.54万吨，2008年1.49万吨，锡的出口配额在2006年以后也大幅下降，从5.3万吨降至2011年的1.89万吨。与此同时，国家对稀缺矿产的生产开采也实行指令性控制，由国土资源部每年下达生产指令性计划，并暂停发放新钨矿的开采许可证，停止钨精矿、稀土原矿、多晶硅等初级原料出口。

　　2）取消出口退税

　　2004~2007年间，我国逐步降低并最终取消了对稀缺矿产的出口退税政策。

　　2003年10月13日，财政部、国家税务总局发布《关于调整出口货物退税率的通知》，决定自2004年1月起取消稀土金属矿、天然石墨、钴、锡、铬、钨、钛、铌、钽、钒矿砂及精矿和废碎料的出口退税，将铬铁、硅铁、钼矿砂及精矿的出口退税率调降至8%，并将稀土金属及稀土初级化合物的出口退税率调降至5%。2005年5月，进一步取消了稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类、金属硅、钨铁、钼矿砂及精矿的出口退税，将钨、锡、锑制品的出口退税率下调为8%。2006年锡锭、焊锡条、未锻轧锑、钨品的出口退税也被取消，锑产品出口退税从之前的8%下调到5%。到2007年，我国稀缺矿产品的出口退税基本都被取消。

　　3）加征出口关税

　　在取消出口退税的同时，我国开始逐步对各种稀缺矿产品征收出口关税，并不断提高关税税率。2006年10月，国务院关税税则委员会发布《关于调整部分商品进出口暂定税率的通知》，规定自2006年11月1日起，对稀土金属矿、钴矿、铬矿、钼矿、钛矿、锆矿、钼铁、钨铁、硅钨铁、铌铁、稀土氧化物征收10%的出口关税。2007年开始对锑锭、APT、三氧化钨、钨粉、碳化物钨、未锻轧钨等钨产品征收5%的出口关税，对天然石墨、稀土金属征10%的出口关税，并上调钨、钼、铬、稀土等稀有金属原矿的出口关税至15%。2008年，对锡矿砂及精矿征收20%的出口关税，对非合金锡征收10%的出口关税，将钨铁、钼铁的出口关税从之前的10%上调至20%，将稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口关税由之前的10%上调至25%。2011年以后进一步扩大稀土的征税范围，包括金属钕、金属镧、金属铈、金属镨、金属钇、氯化镧等，征税品种达50多个。

　　4）提高准入门槛

　　2006年底，国家发改委发布第94号公告，决定对钨、锡、锑行业实施准入制度，对钨、锡、锑行业生产企业的设立布局、生产规模、工艺装备、资源回收、环境保护等内容都提出明确要求，如新建、改扩建的钨冶炼项目仲钨酸铵年产不得低于5000吨，钨粉、碳化钨年生产能力不得低于2000吨，锡冶炼项目年产锡锭（或粗锡）不得低于8000吨，新建、改扩建以含锡废料为原料的再生锡冶炼项目，要拥有粗炼、精炼烟化、真空、余热利用、“三废”处理等完整工艺流程等。2006年以后，国家对稀土出口企业的资质也提出了更高的标准，不仅在供货规模和质量上有一定的要求，还将环保标准纳入稀土出口企业资质条件，并将出口企业环保核查的结果与申报出口配额的资格挂钩。

　　5）限制外商投资

　　2004年以后，对外商投资也采取限制性措施。在国家发改委和商务部2004年11月联合发布的《外商投资产业指导目录》中，将稀土勘查、开采、选矿列入禁止外商投资产业目录，将稀土的冶炼、分离（限合资、合作）列入限制外商投资目录。2007年修订的《外商投资产业指导目录》，将钨、钼、锡、锑、萤石的勘探、开采列为禁止外资进入的项目，将钨、钼、锡、锑等稀有金属的冶炼列入限制外资进入的项目。与此同时，在2005年，我国还禁止了稀土原矿的加工贸易，2006年11月将41种稀土金属、合金、氧化物和盐类商品，以及钨、锑、锡、钼、钴、锆等稀缺矿产也列入加工贸易禁止类目录。

　　总体来看，2000~2014年是一个政策逐步收紧的年代，这种政策转变虽然对抑制稀有原料出口的过快增长起到了积极的作用，但也引起西方主要消费国强烈不满，并将其告到世贸组织，最终以中国败诉收场，所以它也只能成为一种阶段性的政策。

　　3、2015年以后开放型的出口贸易政策

　　2014年8月，随着WTO就美、日、欧申诉中国稀土、钨、钼出口管制措施案做出最终裁决，长达十多年的出口配额限制和出口关税制度被迫取消，我国稀缺矿产贸易政策再次做出重大调整，从管制型出口转向更开放的出口贸易政策。

　　2015年1月，商务部宣布取消稀土、钨、钼等产品的出口配额管理，2015年5月又进一步取消了稀土、钨、钼等产品的出口关税，与此同时，还取消了对钼出口企业的资质管理。这种政策转型不仅显示中国政府信守承诺，遵循世贸组织规则，也表明我国正在以一种更加开放的态度参与全球竞争，积极推进市场化改革，减少政府干预，越来越多地让市场在资源配置中发挥作用。

　　展望：2017年稀缺矿产贸易政策需跟随时代步伐

　　纵观近30年中国稀缺矿产贸易政策的发展和实施效果可以看出，我国在每一段时期出台的政策，都是为了解决当时经济和贸易活动中出现的突出问题，具有较强的实用性，但这些政策也都往往缺乏对整个产业和市场发展的长远考虑，同时政策本身带有较强的主观性，缺乏对客观环境包括经济环境、市场环境、资源环境以及对自然环境的尊重，并忽视了贸易伙伴在经济活动中的作用。

　　在当今世界，经济全球化和贸易自由化已成为不可逆转的趋势，我们已经不可能再采取单方面的管制措施来控制贸易发展，改善贸易条件的根本途径应当是通过技术进步促进国内产业转型升级，来带动出口贸易结构的改变，并通过提高产业集中度，组建大型企业集团，来增强我国在国际市场的议价能力。特别是在当下，全球矿产品市场需求低迷、生产供应过剩，而我国资源环境约束强化、成本上升的新形势下，我们应当更加致力于国内产业供给侧结构性改革，从生产源头加强对稀缺矿产资源的管控。为此提出以下几点应对措施：

　　要严格把控上游开采环节的准入门槛，强化部门监管职责，加强许可证管理，严控不合理的开采，对未达到国家标准的企业坚决关停、整顿，淘汰落后产能。同时要积极运用资源税、环境税等WTO规则允许的调控手段，通过提高税率、增加成本的方式压制采矿投资冲动，控制稀缺矿产生产的盲目扩张。

　　要加快推进稀缺矿产加工环节的产业整合，提高产业集中度，组建大型企业集团，改变我国稀缺矿产冶炼分离企业散乱小的局面，并要引导产业向精深加工发展，支持发展规模大、产品附加值高的高精尖类稀缺矿产出口加工企业，助推企业转型升级。

　　要强化海关监管，规范出口秩序，特别是在稀缺矿产市场进一步放开的大背景下，要严格控制走私等非法出口行为，并要尽快成立稀有金属行业的卖家联合体，建立稀缺矿产出口价格协商机制，避免企业之间的低价竞销。

　　要加大对稀缺矿产基础领域和生产领域的研究和投入，特别是对技术研发的投入，国家应通过财政、税收或设立专项基金等手段，鼓励技术创新和产品创新，以及在技术创新领域的对外合作，同时要做好对稀缺矿产资源和环境的动态监测，以保障行业的可持续发展。

　　要完善法律法规，强化资源产权制度，制定《稀有矿产资源保障法》，以法律的形式夯实对稀缺矿产的保护，对于私挖乱采、违法违纪，以及政府监管不利的行为予以严厉的惩治。

　　总之，新时期的贸易政策应当是更加开放、透明、规范、稳定的政策，也应当是使我国稀缺矿产业能够健康、可持续发展的政策。我们应当在多边贸易规则的框架下，正确处理好当前利益与长远利益、地方利益与中央利益、以及中外利益之间的关系，在竞争日趋激烈的国际环境中，以更加客观、冷静的心态看待市场的发展，作出明智的选择。

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